Essa publicação está na edição do(s) dia(s): 23 de Outubro de 2024.

​JULGAMENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO

JULGAMENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO

CONCORRÊNCIA Nº 002/2024

PROCESSO ADMINISTRATIVO N° 021/2024

Trata-se de julgamento de recurso de licitação que tem por objeto a Contratação de empresa para construção de campo Society com arquibancada e vestiário em Luciara - MT.

Parte superior do formulário

I – RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto pela empresa Serviços de Engenharia JM Ltda, inscrita no CNPJ sob o nº 39.826.240/0001-85, com sede na Avenida Flávio Ferreira Lima, nº 960, Centro, Campinápolis-MT, contra a decisão que a inabilitou no certame em referência.

Durante a sessão pública da licitação, a recorrente manifestou tempestivamente sua intenção de recorrer, imediatamente após a decisão da Agente de Contratação que resultou na sua inabilitação. A manifestação foi registrada nos autos no momento oportuno, em consonância com o disposto na legislação aplicável.

A recorrente, Serviços de Engenharia JM LTDA, foi representada neste processo por sua procuradora, Mirla Cristina Cunha Ferreira, brasileira, solteira, advogada, regularmente inscrita na OAB/MT sob o nº 26.679, com escritório profissional localizado na Rua 31 de Março, nº 1400, Centro, Campinápolis-MT. A procuradora apresentou toda a documentação necessária para comprovar sua regular representação.

A recorrente insurgiu-se contra a decisão de inabilitação proferida pela Agente de Contratação, expressando discordância quanto aos fundamentos utilizados no julgamento que determinou sua exclusão do certame. As razões recursais foram protocoladas dentro do prazo legal, em total conformidade com os dispositivos da Lei nº 14.133/2021 e com as regras editalícias aplicáveis.

Dando seguimento ao trâmite processual, foram abertas oportunidades para a apresentação de contrarrazões por parte das demais licitantes interessadas. Tais contrarrazões foram apresentadas de forma tempestiva, atendendo aos prazos estabelecidos na legislação e no edital.

O processo recursal transcorreu rigorosamente em conformidade com os prazos legais previstos, garantindo-se a ampla defesa e o contraditório para todas as partes envolvidas. Tanto a recorrente quanto os demais interessados tiveram acesso irrestrito aos autos, podendo se manifestar de acordo com as oportunidades estabelecidas pela norma.

Encerradas as fases de interposição de recurso e apresentação de contrarrazões, o processo encontra-se pronto para julgamento, com a análise do mérito recursal a cargo da autoridade competente.

II – DAS RAZÕES RECURSAIS

A empresa Serviços de Engenharia JM Ltda apresentou recurso administrativo contra a decisão de sua inabilitação no Processo Licitatório nº 021/2024, Concorrência Presencial nº 002/2024, que tem como objeto a contratação para a construção de um campo Society com arquibancada e vestiário no município de Luciara-MT. A recorrente sustenta que a decisão foi indevida e requer a reclassificação, argumentando que a documentação apresentada atende aos requisitos legais e que houve falha na condução do processo por parte da comissão de licitação.

A inabilitação foi fundamentada na ausência de apresentação de uma certidão de aptidão operacional emitida por entidade profissional competente, exigida no edital. Em seu recurso, a empresa argumenta que essa exigência foi aplicada de forma excessiva, uma vez que a jurisprudência e o entendimento do Tribunal de Contas da União (TCU) reconhecem que a capacidade técnica pode ser comprovada por profissionais vinculados ao quadro da empresa. Assim, o vínculo formal entre a empresa e o profissional detentor da aptidão técnica já seria suficiente para atender ao requisito, não havendo necessidade de que a certidão fosse emitida em nome da pessoa jurídica.

A recorrente exemplifica que, em situações como erros em planilhas orçamentárias, a Administração Pública costuma adotar diligências para permitir a correção e a complementação dos documentos. Defende que o mesmo tratamento deveria ter sido aplicado no caso em questão, possibilitando a inclusão da certidão faltante. A recorrente reforça que a nova Lei nº 14.133/2021 permite a realização de diligências com o objetivo de assegurar o interesse público e promover a competitividade, e que a inabilitação sem essa oportunidade vai contra tais princípios.

A empresa também destaca que apresentou atestados de capacidade técnica que comprovam aptidão em itens relevantes da obra, como alvenarias, coberturas, instalações elétricas e hidrossanitárias, superando em muitos casos os percentuais mínimos exigidos no edital. Dessa forma, sustenta que demonstrou sua qualificação técnica para a execução do objeto da licitação e que sua proposta seria a mais vantajosa para a Administração Pública.

Por fim, a recorrente solicita a reconsideração da decisão de inabilitação e sua reclassificação no certame. Defende que sua habilitação respeita os princípios da legalidade, economicidade e ampla concorrência, e que a exclusão de sua proposta, além de prejudicar o interesse público, pode gerar litígios desnecessários. Assim, requer que a comissão de licitação reveja a decisão e aplique a diligência necessária para regularizar a documentação, assegurando sua participação no processo e evitando prejuízos à Administração.

III – DAS CONTRARRAZÕES

A empresa Construtora Império Ltda apresentou suas contrarrazões ao recurso administrativo interposto pela Serviços de Engenharia JM Ltda no Processo Licitatório nº 021/2024, Concorrência Presencial nº 002/2024, cujo objeto é a contratação para construção de um campo Society com arquibancada e vestiário no município de Luciara-MT. A Construtora Império argumenta que a decisão de inabilitação da recorrente foi correta e deve ser mantida.

Inicialmente, a Construtora Império destaca que a inabilitação da recorrente se deu por descumprimento das exigências editalícias. A empresa JM apresentou apenas certidão de acervo técnico-profissional, que demonstra a capacidade do profissional e não da pessoa jurídica. A Construtora argumenta que a qualificação técnica operacional exigida pelo edital requer atestados emitidos em nome da empresa, evidenciando a execução de serviços compatíveis em características e prazos com o objeto licitado. Assim, entende que houve claro descumprimento das regras do edital por parte da recorrente, o que justifica sua exclusão do certame.

Nas contrarrazões, a Construtora também reforça que a certidão de acervo operacional é indispensável para comprovar a capacidade técnica da empresa, conforme previsto no artigo 67 da Lei nº 14.133/2021 e na Resolução nº 1.137/2023 do CONFEA. A certificação deve refletir a experiência acumulada pela empresa por meio de contratos realizados com profissionais em seu quadro técnico. A Construtora ressalta que o Tribunal de Contas da União (TCU) diferencia claramente a capacidade técnico-profissional, ligada aos indivíduos, da capacidade técnico-operacional, que é da empresa como um todo.

Além disso, a Construtora Império defende que a recorrente se vinculou ao edital ao participar do certame e que não cabe alteração das condições previstas no instrumento convocatório durante o processo licitatório. Alega que, se a recorrente discordava dos termos do edital, deveria ter apresentado impugnação antes da realização do certame. Assim, qualquer proposta que não atenda aos requisitos do edital deve ser desconsiderada para garantir a isonomia entre os participantes e a segurança jurídica.

Por fim, a Construtora Império menciona que a recorrente também cometeu erros na planilha orçamentária apresentada, omitindo quatro itens importantes. Embora a recorrente afirme que a exclusão desses itens foi um equívoco, a Construtora destaca que tais falhas podem causar prejuízos graves à Administração e não devem ser toleradas. A Construtora encerra pedindo que o recurso seja julgado improcedente e a decisão de inabilitação da JM Engenharia seja mantida, considerando-se os vícios apresentados na proposta da recorrente e a necessidade de observância estrita às regras do edital.

IV – DA ANÁLISE E CONCLUSÃO

A análise do recurso apresentado pela Serviços de Engenharia JM Ltda exige uma compreensão precisa da legislação e dos princípios que orientam os processos licitatórios, especialmente no que se refere à distinção entre qualificação técnico-operacional e técnico-profissional.

A legislação aplicável aos processos licitatórios estabelece parâmetros específicos para a comprovação de qualificação, distinguindo entre a capacidade técnico-operacional e a técnico-profissional da licitante. Nos termos do art. 67, inciso II, da Lei nº 14.133/2021:

“II - certidões ou atestados, regularmente emitidos pelo conselho profissional competente, quando for o caso, que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior, bem como documentos comprobatórios emitidos na forma do § 3º do art. 88 desta Lei;”

Assim, o objetivo da exigência não é meramente formal, mas uma salvaguarda essencial para garantir que a empresa possua o acervo técnico necessário para realizar o contrato com eficiência e segurança. A empresa recorrente, ao apresentar apenas atestados vinculados aos profissionais de seu quadro, não atendeu à exigência editalícia de certidões ou atestados, regularmente emitidos pelo conselho profissional competente, comprometendo sua habilitação no certame.

A empresa recorrente, no entanto, apresentou apenas atestados vinculados a profissionais do seu quadro técnico, o que não é suficiente para atender às exigências de qualificação operacional previstas no edital da Concorrência Presencial nº 002/2024.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) é enfática ao diferenciar esses dois tipos de qualificação. No Acórdão nº 926/2017 - Plenário, o TCU esclarece que a qualificação técnico-operacional é atribuída à empresa e evidencia sua capacidade de realizar serviços por meio da organização e estrutura administrativa, enquanto a qualificação técnico-profissional refere-se às habilidades específicas de indivíduos que compõem o quadro técnico:

“não se confundem os requisitos atinentes ao acervo técnico das empresas, conhecidos como "qualificação técnica profissional" com aqueles associados à qualidade da empresa como unidade jurídica e econômica, chamada de "capacitação técnico-operacional", adquirida principalmente pela experiência na entrega de bens e serviços ao longo de sua existência.” (Acórdão nº 926/2017 – Plenário TCU)

Assim, exigir certidões em nome da empresa não é apenas uma formalidade; é uma garantia de que a licitante possui experiência consolidada e capacidade comprovada para conduzir o projeto com segurança e eficiência.

O edital estabelece de forma inequívoca a necessidade de apresentação da Certidão de Acervo Operacional (CAO), e permitir que a recorrente substitua essa exigência por atestados de seus profissionais comprometeria a vinculação ao instrumento convocatório. Como estabelecido pelo art. 5º da Lei nº 14.133/2021, a observância rigorosa das regras do edital é essencial para preservar a segurança jurídica e garantir a igualdade entre os participantes. O TCU, no Acórdão nº 1742/2016 - Plenário, reafirma que flexibilizar as exigências editalícias em benefício de um participante prejudica a competitividade e a isonomia, pilares fundamentais dos certames públicos.

A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 72, prevê a possibilidade de a Administração Pública realizar diligências para esclarecer dúvidas ou complementar informações sobre documentos apresentados pelos licitantes. Contudo, a mesma norma estabelece que tais diligências não podem ser utilizadas para suprir falhas substanciais, modificar a proposta ou sanar a ausência de documentos obrigatórios exigidos no edital. A inserção posterior da Certidão de Acervo Operacional (CAO), no presente caso, configuraria uma violação ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, previsto no art. 5º da mesma lei.

A exigência da CAO é uma condição objetiva de habilitação e visa comprovar a capacidade técnico-operacional da empresa como um todo, em nome da pessoa jurídica, e não apenas de seus profissionais. Dessa forma, sua ausência na fase de habilitação constitui uma irregularidade insanável, já que a documentação faltante é essencial para avaliar a aptidão da empresa em cumprir o objeto do contrato. Como reiterado pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União (Acórdão nº 926/2017 – Plenário), a qualificação técnico-operacional deve ser demonstrada por meio de documentos que comprovem a experiência acumulada pela empresa, e não apenas por indivíduos de seu quadro técnico. A falta dessa comprovação compromete a segurança da Administração ao selecionar uma empresa que não demonstrou formalmente sua capacidade.

Além disso, o caráter saneador das diligências é restritivo, como ressaltado pelo TCU em decisões anteriores. A diligência pode ser empregada apenas para esclarecimentos ou apresentação de documentos complementares que já tenham sido apresentados de forma incompleta ou duvidosa. O TCU tem se posicionado no sentido de que a apresentação de novos documentos essenciais após a fase de habilitação fere a isonomia entre os licitantes e compromete a segurança jurídica do certame. Nesse sentido, a inserção tardia da CAO equivaleria à concessão de uma vantagem indevida à licitante, em detrimento das demais participantes que atenderam integralmente às exigências no momento adequado.

O princípio da vinculação ao instrumento convocatório, previsto no art. 5º da Lei nº 14.133/2021, assegura que a Administração e os licitantes devem seguir rigorosamente as regras e condições estabelecidas no edital. Esse princípio é fundamental para garantir a isonomia, a transparência e a segurança jurídica do certame, evitando alterações discricionárias ou favorecimentos indevidos ao longo do processo licitatório. Assim, permitir que a recorrente substitua a exigência de Certidão de Acervo Operacional (CAO) por atestados individuais dos profissionais do seu quadro comprometeria a integridade do procedimento e abriria precedentes para flexibilizações indevidas, que prejudicariam a competitividade e a igualdade entre os licitantes.

É imperioso destacar que a certidão de acervo técnico-profissional, por mais relevante que seja na demonstração das habilidades de indivíduos, não se presta a substituir a certidão de acervo operacional (CAO), que é um atestado da empresa como um todo. A Resolução nº 1.137/2023 do CONFEA define que o acervo técnico-operacional da empresa é constituído pelos contratos executados sob sua responsabilidade, comprovados por meio de profissionais habilitados, mas vinculados à organização empresarial.

A recorrente também deveria ter apresentado eventual discordância sobre as exigências do edital por meio de impugnação no momento oportuno, como prevê o art. 164 da Lei nº 14.133/2021. Igualmente neste sentido, a jurisprudência pátria tem-se se pronunciado, in verbis:

ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL - AGRAVO DE INSTRUMENTO EM MANDADO DE SEGURANÇA - LICITAÇÃO - FASES - EXIGÊNCIA EDITALÍCIA – NÃO IMPUGNAÇÃO DO EDITAL - PRECLUSÃO. 1) O procedimento licitatório se desenvolve em etapas e a cada uma delas é aberta oportunidade para que os concorrentes apresentem impugnações e recursos antes de se passar à fase seguinte. Assim, superada a etapa anterior, é vedada aos licitantes a discussão de assunto referente à fase licitatória pretérita, porquanto configurada a preclusão. 2) Agravo de instrumento não provido. (TJ-AP - AI: 00007865920188030000 AP, Relator: Desembargador GILBERTO PINHEIRO, Data de Julgamento: 18/10/2018, Tribunal).

É mister também frisar que causa enorme estranheza a presente interpretação subjetiva diante de uma cláusula clara e objetiva do edital, especialmente porque não foi objeto de impugnação ou pedido de esclarecimento no momento adequado. Isso demonstra que, na época, nenhuma das licitantes manifestou dúvidas quanto à exigência de certidões ou atestados emitidos pelo conselho profissional competente, como o CREA. Assim, aplica-se o fenômeno jurídico da preclusão temporal, impedindo que se rediscuta, a posteriori, uma questão que já deveria ter sido enfrentada na fase de análise do edital, conforme o art. 164 da Lei nº 14.133/2021.

Ao se aceitar documentos alternativos aos previstos no edital, estar-se-ia criando um precedente perigoso e comprometendo a integridade do certame. Isso não apenas desrespeitaria os princípios fundamentais da isonomia e competitividade, mas também afetaria a confiança no processo e colocaria em risco o resultado esperado da licitação. A exigência de certidões emitidas por entidades como o CREA é crucial para assegurar a autenticidade das informações e garantir que apenas empresas qualificadas e com experiência comprovada participem de contratos de maior complexidade. Essas exigências atuam como uma salvaguarda para a administração pública, evitando que empresas sem a capacidade necessária assumam projetos de elevada responsabilidade, minimizando riscos na execução e protegendo o interesse público.

A decisão de inabilitar a Serviços de Engenharia JM Ltda, portanto, está em plena consonância com a legislação e com a jurisprudência aplicável. A falta da Certidão de Acervo Operacional inviabiliza a habilitação da empresa, e aceitar atestados de profissionais em substituição comprometeria a integridade do processo licitatório. A inabilitação não é apenas uma questão formal, mas uma medida necessária para garantir que apenas empresas com capacidade comprovada participem da execução do contrato, preservando o interesse público e a eficiência na contratação.

Diante de todo o exposto, é correto concluir que o recurso interposto pela recorrente não merece provimento. A decisão de inabilitação foi tomada com base em critérios objetivos e legais, e sua manutenção é essencial para assegurar a observância dos princípios da legalidade, isonomia e segurança jurídica. A aceitação das regras do edital implica na concordância com todas as suas condições, e a tentativa de flexibilizá-las a posteriori colocaria em risco a credibilidade e a transparência do certame. Assim, a decisão da Agente de Contratação deve ser integralmente mantida, garantindo-se a regularidade do processo e a proteção dos interesses da administração pública.

VI- DA DECISÃO FINAL

Diante de todo o exposto, e com fundamento na Lei nº 14.133/2021 e demais normativos aplicáveis, mantenho, na qualidade de Agente de Contratação da Prefeitura Municipal de Luciara, designada pela Portaria Municipal nº 083/2024, a decisão de inabilitação da empresa SERVIÇOS DE ENGENHARIA JM LTDA. A referida empresa não cumpriu as exigências editalícias quanto à comprovação da capacidade técnico-operacional, condição essencial para a participação no certame. Assim, nega-se provimento ao recurso interposto, e o processo licitatório prossegue com a empresa inabilitada.

Determina-se, por fim, o encaminhamento dos autos à autoridade superior para decisão final do recurso, nos termos do art. 165 §2º da Lei nº 14.133/2021.

Luciara-MT, 16 de outubro de 2024.

STEFFANY GALVÃO BARROS

Agente de ContrataçãoJ